INTRODUCTION
« Il n’y a point encore de liberté si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et de l’exécutrice » écrivait Montesquieu dans l’Esprit des Lois.
Très influencé par la philosophie de Montesquieu, le célèbre avocat et homme d’Etat Alexander Hamilton a caractérisé dans les années 1780, dans son ouvrage « le Fédéraliste ou la nouvelle Constitution », la position du pouvoir judiciaire par rapport aux autres pouvoirs avec les mots suivants : « Quiconque considère attentivement les différents pouvoirs doit percevoir que, dans un gouvernement où ils sont séparés les uns des autres, le pouvoir judiciaire, par la nature de ses fonctions, sera toujours le moins dangereux pour les droits politiques de la Constitution ; Parce qu’il sera le moins dans la capacité de les perturber ou de les blesser. (…) Le pouvoir judiciaire est assurément le plus faible des trois départements du pouvoir ; Il ne peut jamais attaquer avec le succès des deux autres ; Et tous les soins possibles sont nécessaires pour lui permettre de se défendre contre les attaques »
Une partie essentielle d’un Etat de droit est assurément l’indépendance de son pouvoir judiciaire.
Il est donc impératif de consolider celui-ci comme garantie de protection des droits des citoyens contre les atteintes de l’Etat et des autres groupes de pression.
Des principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature ont été édictés dès 1985 par l’Organisation des Nations Unies. Un rapporteur spécial chargé de l’indépendance des juges et des avocats est chargé de s’assurer du respect de ces normes et de les faire évoluer vers toujours plus d’indépendance dans l’intérêt des citoyens.
Les organisations internationales au niveau régional, notamment le Conseil de l’Europe, ont aussi édicté ces dernières années de nombreuses normes.
« Notant que, dans l’exercice de leurs fonctions judiciaires, le rôle des juges est essentiel à la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales », et « désirant promouvoir l’indépendance des juges, élément inhérent à l’Etat de droit et indispensable à l’impartialité des juges et au fonctionnement du système judiciaire », le Conseil de l’Europe, dans le préambule à la recommandation 2010/12 sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités, soulignait que « le fait que l’indépendance de la justice garantit à toute personne le droit à un procès équitable et qu’elle n’est donc pas un privilège des juges mais une garantie du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui permet à toute personne d’avoir confiance dans le système judiciaire »
Pour utile que soit ce corpus de règles protectrices, il est de la responsabilité d’une organisation comme l’Union Internationale des Magistrats de promouvoir ses propres règles, de travailler pour leur donner au travers le monde un caractère impératif et d’appeler à leur évolution pour octroyer davantage de garanties aux juges et procureurs.
Après l’adoption entre 1993 et 1995 de chartes régionales, une charte universelle sur le statut des juges a été adoptée par l’UIM à l’unanimité à Taiwan en 1999.
Depuis lors, de nombreux sujets qui n’avaient pas pu être envisagés à l’époque sont apparus. Ainsi en est-il des questions d’éthique et de déontologie qui se sont développées sur fond d’exigences accrues et légitimes des citoyens et en considération du développement de la notion d’impartialité.
Ainsi en est-il également en matière de communication, dans un monde de plus en plus ouvert et « connecté ». Ainsi en est-il enfin, dans un contexte économique difficile des questions budgétaires, indemnitaires et de charge de travail des magistrats.
D’autres sujets ont été abordés par l’UIM dans le cadre des travaux de sa première commission d’études. Les conclusions ont vocation à être intégrées à la charte.
A l’heure où, dans de nombreux pays, les droits des magistrats sont mis en cause, les juges attaqués, les procureurs contestés, la mise à jour de la charte universelle sur le statut des juges adoptée en 1999 est devenue une nécessité.
Lors de la réunion de Foz do Iguaçu (Brésil) en 2014, le conseil central de l’UIM a adopté la proposition du comité de la présidence de mettre à jour la charte adoptée à Taïwan en 1999.
A l’occasion de la réunion de Barcelone (Espagne), un groupe de travail, chargé de préparer la nouvelle rédaction de la charte, a été constitué.
Il a été composé ainsi :
– Christophe REGNARD, Président de l’UIM (France), président du groupe de travail
– Giacomo OBERTO, secrétaire général de l’UIM (Italie)
– Janja ROBLEK (Slovénie)
– Julie DUTIL (Canada)
– Allyson DUNCAN (USA)
– Walter BARONE (Brésil)
– Mario MORALES (Puerto Rico)
– Marie Odile THIAKANE (Sénégal)
– Scheik KONE (Mali)
– Günter WORATSCH, Président d’Honneur de l’UIM (Autriche), en sa qualité de président du comité des présidents d’honneur.
Le projet de statut universel a été discuté lors des réunions annuelles des groupes régionaux au printemps 2017 puis lors de la réunion du conseil central à Santiago du Chili en novembre 2017.
La charte suivante, qui présente les garanties minimales exigées, a été adoptée à l’unanimité, en présence de M. Diego GARCIA SAYAN, rapporteur spécial de l’organisation des Nations Unies pour l’indépendance des juges et des avocats le 14 novembre 2017.
ARTICLE 1 – PRINCIPES GENERAUX
Le pouvoir judiciaire, garant de l’existence de l’Etat de droit, constitue l’un des trois pouvoirs de tout Etat démocratique.
Dans l’ensemble de leurs activités, les juges garantissent les droits de chacun au bénéfice d’un procès équitable. Ils doivent mettre en œuvre les moyens dont ils disposent pour permettre aux affaires d’être appelées en audience publique dans un délai raisonnable, devant un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, en vue de déterminer les droits et obligations en matière civile, ou la réalité des charges en matière criminelle.
L’indépendance du juge est indispensable à l’exercice d’une justice impartiale dans le respect de la loi. Elle est indivisible. Elle ne constitue pas une prérogative ou un privilège accordé dans l’intérêt personnel des juges, mais dans celui de l’Etat de droit et de toute personne demandant et attendant une justice impartiale.
Toutes les institutions et autorités, qu’elles soient nationales ou internationales, doivent respecter, protéger et défendre cette indépendance.
ARTICLE 2 – INDÉPENDANCE EXTERNE
Article 2-1 – Garantie de l’indépendance dans un texte du plus haut niveau
L’indépendance du juge doit être consacrée dans la Constitution ou au niveau juridique le plus élevé possible.
Le statut du juge doit être garanti par une loi spécifique, lui assurant une indépendance réelle et effective à l’égard des autres pouvoirs de l’Etat.
Le juge, en tant que dépositaire de l’autorité judiciaire, doit pouvoir exercer ses fonctions en toute indépendance par rapport à toutes forces sociales, économiques et politiques, par rapport aux autres juges et par rapport à l’administration de la justice.
Article 2-2 – Inamovibilité
Les juges, qu’ils soient nommés ou élus, sont inamovibles tant qu’ils n’ont pas atteint l’âge obligatoire de la retraite ou la fin de leur mandat.
Le juge est nommé sans limitation de durée. S’il devait l’être pour une période limitée, les conditions de sa nomination doivent permettre de s’assurer que l’indépendance du système judiciaire ne soit pas en danger.
Un juge ne peut recevoir une affectation nouvelle ou même une promotion, sans son consentement.
Un juge ne peut être déplacé, suspendu, ou démis de ses fonctions que dans les cas prévus par la loi et dans le respect de procédures disciplinaires, assurant le respect des droits de la défense et le principe du contradictoire.
Aucun changement concernant l’âge de la retraite ne peut avoir d’effet rétroactif.
Article 2-3 – Conseil de Justice
Pour assurer l’indépendance des juges, sauf dans les pays ou par tradition cette indépendance est assurée par d’autres moyens, un Conseil de Justice, ou un autre organe équivalent, doit être institué.
Le Conseil de Justice doit être totalement indépendant des autres pouvoirs de l’Etat.
Il doit comporter une majorité de juges élus par leurs pairs suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci.
Le Conseil de Justice peut avoir pour membre des non-magistrats afin de représenter la diversité de la société civile. Pour éviter toute suspicion, ces membres ne peuvent être des politiciens. Ils doivent avoir les mêmes qualités d’intégrité, d’indépendance, d’impartialité et de compétences que les juges. Aucun membre du gouvernement ou du parlement ne peut être en même temps membre du Conseil de Justice.
Le Conseil de Justice doit être doté des plus larges compétences en matière de recrutement, formation, nomination, promotion et discipline des juges.
Il doit pouvoir être consulté par les autres pouvoirs de l’Etat sur toutes questions relatives au statut de la magistrature et à la déontologie des juges, de même que sur tous les sujets relatifs à la détermination annuelle du budget de la Justice et l’allocation des ressources aux juridictions, à l’organisation, au fonctionnement et à l’image des institutions judiciaires.
Article 2-4 – Ressources de la Justice
Il appartient aux autres pouvoirs publics de l’Etat de donner au pouvoir judiciaire les moyens nécessaires à son action.
Le pouvoir judiciaire doit pouvoir participer ou pouvoir être entendu en ce qui concerne les décisions relatives au budget de la Justice et aux moyens matériels et humains alloués aux juridictions.
Article 2-5 – Protection du juge et respect de ses décisions
Le juge doit bénéficier d’une protection statutaire contre les menaces, attaques de quelque nature que ce soit, dont il peut être l’objet dans l’exercice, ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions.
La sécurité physique du juge et de sa famille doit être assurée par l’Etat. Afin d’assurer la sérénité des débats judiciaires, des mesures de protection des juridictions doivent être mises en œuvre par l’Etat.
Les critiques contre les décisions de Justice qui porteraient atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire ou entameraient la confiance du public dans l’institution devraient être évitées. Si de telles critiques survenaient, des dispositifs doivent être mis en place afin que des poursuites puissent être engagées et le juge effectivement défendu.
ARTICLE 3 – INDÉPENDANCE INTERNE
Article 3-1 – Soumission du juge à la Loi
Dans l’exercice de son activité professionnelle, le juge ne doit être soumis qu’à la loi et ne peut se déterminer que par rapport à celle-ci.
Une organisation hiérarchique de la magistrature dans laquelle les juges seraient subordonnés aux présidents de tribunaux ou à des instances supérieures dans l’exercice de leur activité juridictionnelle, à l’exception des cas de réformation des décisions, comme prévu ci-dessous (cf. art. 3.2), porterait atteinte au principe de l’indépendance de la magistrature.
Article 3-2 – Autonomie personnelle
Aucun influence, pression, menace ou intervention, directe ou indirecte, de la part d’une quelconque autorité, n’est acceptable.
La prohibition de donner des ordres ou des instructions, de quelque nature qu’ils soient, aux juges ne s’applique pas aux juridictions supérieures lorsqu’elles sont appelées à réformer, dans le cadre de procédures légalement établies, les décisions des premiers juges.
Article 3-3 – Administration des juridictions
Les représentants du pouvoir judiciaire doivent être consultés avant toute décision qui affecte l’exercice des fonctions judiciaires.
L’administration des juridictions, en ce qu’elle peut influencer l’indépendance juridictionnelle, doit être prioritairement confiée aux juges.
Ceux-ci doivent rendre compte de leur action et diffuser aux citoyens toutes informations utiles sur le fonctionnement des juridictions.
Article 3-4 – Modalités de répartition des affaires
L’attribution des dossiers doit être basée sur des règles objectives, établies et communiquées à l’avance aux juges. La décision d’attribution doit être prise de manière transparente et vérifiable.
Le juge ne peut être dessaisi d’une affaire sans justes motifs. L’appréciation de ceux-ci doit être effectuée par une autorité judiciaire, en fonctions de critères objectifs préalablement déterminés par la Loi et au moyen d’une procédure transparente.
Article 3-5 – Liberté d’expression et droit d’association
Les juges jouissent, comme tous citoyens, de la liberté d’expression. Dans l’exercice de ce droit, ils doivent néanmoins faire preuve de réserves et toujours se conduire de manière à préserver la dignité de leur charge, de même que l’impartialité et l’indépendance de la magistrature.
Le droit d’association professionnelle du juge doit être reconnu, pour permettre aux juges d’être consultés notamment sur la détermination de leurs règles statutaires, éthiques ou autres, les moyens de la justice, et pour permettre d’assurer la défense de leurs intérêts légitimes et de leur indépendance.
ARTICLE 4 – RECRUTEMENT ET FORMATION
Article 4-1 – Recrutement
Le recrutement ou la sélection des juges doit être uniquement fondé sur des critères objectifs garantissant les capacités professionnelles et effectué par l’organe décrit à l’article 2.3.
La sélection des juges doit être opérée sans distinctions tenant au genre, à l’origine ethnique ou sociale, aux opinions philosophiques et politiques et aux convictions religieuses.
Article 4-2 – Formation
La formation initiale et continue, en ce qu’elle garantit son indépendance, de même que la qualité et l’efficacité du système judiciaire, est un droit et un devoir pour le Juge. Elle doit être organisée sous le contrôle du pouvoir judiciaire.
ARTICLE 5 – NOMINATION, PROMOTION ET ÉVALUATION
Article 5-1 – Nomination
Chacune des nominations du juge doit se faire selon des critères objectifs et transparents fondés sur la capacité professionnelle.
Le choix doit être assuré par l’organe indépendant défini à l’article 2-3 de la présente charte, ou par un organe équivalent.
Article 5-2 – Promotion
Lorsqu’elle n’est pas basée sur l’ancienneté, la promotion d’un juge doit être exclusivement fondée sur les qualités et les mérites constatés dans l’exercice des fonctions au moyen d’évaluations objectives et contradictoires.
Les décisions de promotion doivent être prononcées, dans le cadre de procédures transparentes établies par la Loi. Elles ne peuvent l’être qu’à la demande du juge ou avec son accord.
Lorsque les décisions sont prises par l’instance visée à l’article 2-3 de la présente charte, le juge qui n’a pas obtenu satisfaction doit pouvoir contester la décision.
Article 5-3 – Evaluation
Dans les pays ou les juges font l’objet d’une évaluation, celle-ci doit prioritairement être qualitative et fondée sur les mérites du juge, ses compétences professionnelles, personnelles et sociales et dans l’hypothèse d’une promotion dans des fonctions administratives ses compétences en management.
Elle doit reposer sur des critères objectifs préalablement publiés. La procédure d’évaluation doit associer le juge et lui permettre de contester la décision devant un organe indépendant.
En aucun cas, les juges ne doivent être évalués en fonction des décisions qu’ils rendent.
ARTICLE 6 – ÉTHIQUE
Article 6-1 – Principes généraux
Les juges doivent, en toutes circonstances, être guidés par des principes déontologiques.
Ces principes, visant tout à la fois leurs devoirs professionnels et leur façon de se comporter, doivent émaner des juges eux-mêmes et faire partie de leur formation.
Ces principes doivent être énoncés par écrit afin d’augmenter la confiance du public dans les juges et le pouvoir judiciaire. Les juges doivent jouer un rôle majeur dans l’élaboration de ces principes de déontologie.
Article 6-2 – Impartialité, dignité, incompatibilités, devoir de réserve
Le juge doit être, et apparaître, impartial dans l’exercice de son activité juridictionnelle.
Il doit accomplir sa tâche avec modération et dignité au regard de sa fonction et de toute personne concernée.
Il doit s’abstenir de tout comportement, acte ou manifestation de nature à altérer la confiance du public en son impartialité et son indépendance.
Article 6-3 – Efficacité
Le juge doit remplir ses obligations professionnelles dans un délai raisonnable et mettre en œuvre tous les moyens nécessaires pour tendre à l’efficacité.
Article 6-4 – Activités annexes
Le juge ne peut accomplir aucune autre fonction publique ou privée, rémunérée ou non, qui ne soit pleinement compatible avec ses devoirs et son statut.
Il doit veiller à prévenir tous conflits d’intérêts.
Le juge ne pourra être nommé à des fonctions extérieures à l’exercice judiciaire sans son accord.
Article 6-5 – Recours possible pour le juge à une instance indépendante susceptible de le conseiller
Lorsque le juge estime que son indépendance est menacée, il doit pouvoir saisir une instance indépendante, préférablement celle décrite au paragraphe 2-3 de la présente charte, disposant des moyens de s’assurer de la réalité de l’atteinte et de lui apporter aide et soutien.
Les juges doivent pouvoir demander conseil en matière de déontologie à un organe du pouvoir judiciaire.
ARTICLE 7 – DISCIPLINE
Article 7-1 – Procédures disciplinaires
La gestion administrative et disciplinaire des membres du pouvoir judiciaire est exercée dans des conditions permettant de préserver leur indépendance, et se fonde sur la mise en œuvre de critères objectifs et adaptés.
Les procédures disciplinaires doivent relever d’un organe indépendant comportant une majorité de juges, ou d’un organe équivalent.
Sauf malveillance ou négligence caractérisée constatées dans une décision de Justice devenue définitive, aucune poursuite disciplinaire ne peut être engagée contre un juge en raison de l’interprétation du droit ou de l’appréciation des faits ou l’évaluation des preuves auxquelles il a procédé.
La procédure disciplinaire est soumise au droit au procès équitable. Le juge doit avoir accès à la procédure et bénéficier de l’assistance d’un avocat ou d’un pair. Les décisions disciplinaires doivent être motivées et peuvent faire l’objet de recours devant un organe indépendant.
Les sanctions disciplinaires à l’encontre d’un juge ne peuvent être prises que pour des motifs initialement prévus par la loi, en observant des règles de procédure prédéterminées. Elles doivent répondre au principe de proportionnalité.
Article 7-2 – Responsabilité civile et pénale
Lorsqu’elle est admise, l’action civile dirigée contre un juge, comme l’action en matière pénale, éventuellement l’arrestation, doivent être mises en œuvre dans des conditions qui ne peuvent avoir pour objet d’exercer une influence sur son activité juridictionnelle.
Il doit être remédié aux erreurs judiciaires dans le cadre d’un système de recours adéquat. Toute réparation pour d’autres fautes de la justice relève exclusivement de la responsabilité de l’État.
Sauf en cas de faute volontaire, il ne convient pas que dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, un juge soit exposé à une responsabilité personnelle, même par le biais d’une action récursoire de l’État.
ARTICLE 8 – REMUNERATION, PROTECTION SOCIALE ET RETRAITE
Article 8-1 – Rémunération
Le juge doit recevoir une rémunération suffisante pour assurer son indépendance économique, et par là même sa dignité, son impartialité et son indépendance.
La rémunération ne doit pas dépendre du résultat de l’activité du juge, ou de sa performance, et ne doit pas être réduite pendant la durée de son service professionnel.
Les règles fixant les rémunérations doivent être établies dans un texte législatif du plus haut niveau possible.
Article 8-2 – Protection sociale
Le statut doit prévoir la garantie du juge contre les risques sociaux liés à la maladie, la maternité, l’invalidité, la vieillesse et le décès.
Article 8-3 – Retraite
Le juge doit pouvoir prendre sa retraite et recevoir une pension correspondant à son niveau de responsabilité.
Après sa retraite, le juge peut exercer une autre activité professionnelle juridique, à condition que celle-ci ne soit pas déontologiquement incompatible avec son ancienne activité juridictionnelle.
Il ne saurait être privé de sa pension de retraite au seul motif qu’il exerce une autre activité professionnelle.
ARTICLE 9 – APPLICABILITE DU STATUT UNIVERSEL
Article 9-1 – Applicabilité à toute personne exerçant des fonctions judiciaires
Le présent statut est applicable à toutes les personnes exerçant des fonctions judiciaires, notamment aux juges non professionnels.
Article 9-2 – Applicabilité au ministère public
Dans les pays où les membres du ministère public sont assimilés aux juges, les principes ci-dessus leur sont applicables, eu égard à la nature de leur fonction.
Article 9-3 – Indépendance des procureurs
L’indépendance des procureurs, qui est essentielle à l’État de droit, doit être garantie par la loi, au plus haut niveau possible, tout comme celle des juges.
International Association of Judges
Union Internationale des Magistrats
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